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但从《日本国宪法》的价值基准，即民主的法治主义观点来看，可以大致做如下思考：（1）从事关乎国民权利义务的权力性行政、非权力性公行政的行政机关，其组织、权限的规范必须是法律事项。

原告在对被告的该行政行为提起行政诉讼时，也一并对这两个文件申请附带合法性审查。为了精炼讨论用语，本文将若干概念予以概括性使用。

从研究方法而言，具有通过微观法解释分析展现宏观制度结构的尝试之处。省卫生厅等机关的文件规定，通过新农合定点医疗机构互认制度，不同地区享受当地规定的同级别新农合定点医疗机构补偿比例。国家对从事物业管理活动的企业实行资质管理的制度，物业服务企业中从事物业管理的人员应当根据有关规定取得执业资格证书……以外，还应当具备服务的稳定性。文件《实施方案》规定的内容是使该法规范的内容能够适用于具体的对象。其一，由于行政行为的依据是文件《实施办法》，且文件创设了权利义务，即农民获得的医疗保障权益和政府承担的相应给付义务，因此，除了是否具有法规范的外在形式这个要求之外，从其法律效果来看，《实施办法》与法规范在功能上并无根本差异，基于该文件作出的行政行为《书面答复》也具有法效力。

其一，文件是否获得授权。（三）解释基准如果从分析角度二为基点进行观察，那么，这四个判例中的文件，以下述两种解释方式，将行政行为依据的法规范内容具体化，起着解释基准的作用。二是法规范替代型规范的法化机制是一个应该重视的研究方向。

前者如例1中居上位的非法规范，后者如例5不构成审批行为依据的《妇女权益保障法》的精神。《典型案例》则追加了这两份文件违反《妇女权益保障法》的理由。这类文件以解释法规范用语或概念的方式内部化于法规范之中，直接作用于对应的法规范，建构了相应法规范的内容。原告物业公司为其专职管理人员仅缴纳了一个月的社会保险费用后即停缴，因而未能获得新设立物业服务企业资质核定申请。

但是，由于该文件所确立的只是全国统一适用的技术标准（如标志的绿色和黄色），并不直接对人的权利义务产生影响，而地方性法规在其管辖范围之内亦须适用该技术标准，因此可以理解为地方性法规吸收了技术标准的内容。例1中的事实构成并不复杂。

另一方，由于解释基准的作用是将行政行为的根据法规范具体化和可适用化，制定文件的职权依据与行政行为的依据法规范本身基本一致。由于裁判文书中没有具体展示相应理由，因此可以认为司法的基本观点是在解释基准的内容只要不与外部的法规范相矛盾，就予以尊重。（1）解释基准的定位：法规范内部的要件内容具体化。最终该法律第52、53条将法律、法规和规章设定为裁判规范（2014年修改后为第63条第3款），从而明确了宪法中法规范的形式。

当然，如果从行为法的角度观察的话，即从行政权作用于社会的角度而言，上下等级型规范体系中的文件，则都具有外部属性。此外，法院认定被申请附带审查的环保部文件不属于被诉行政行为的依据。为此，需要关注以下两个方面的事项。例5的这一小段文字，反映出郑晓琴案判决的特殊之处。

再次，上述合法性理由的另一面，说明如果解释基准与外部法规范相矛盾，则构成违法。（二）法效力的媒介从本文设定的分析角度一可以看出，被诉行政行为的法效力来源都不是文件，而是法规范。

省发展改革委员会和市物价局的文件规定也相同，但被申请附带审查的文件《于都县城市污水处理费征收工作实施方案》（以下简称为《实施方案》）确定的征收却扩大至县中心城区规划区范围内所有使用城市供水的企业、单位和个人。关于第二项内容，例2将对居住出租房屋视为适用于《治安管理处罚法》第39条的其他供社会公众活动的场所，指出：由于其他供社会公众活动的场所为不确定法律概念，其内容与范围并不固定。

上述第三部分关于例4大昌三昶案中，作为文件的技术标准直接被明文法定为行政行为依据的现象，显现了这类法定替代的特征。进入专题： 行政规范性文件 。其一是文件赋予自身法效力，从而成为行政行为的依据。继而在分析角度二中，可以发现文件对法规范起着解释性作用。为了表述方便，可以缩略表述为如下四项要件。具体观察相关的三个判例，可以发现两种替代法规范的方式。

《典型案例》所列判例共有九个，由于例8和例9的内容属于第53条第1款诉讼要件的解释而非文件合法性构成要件的审查，因此，本文的分析对象限定在例1至例7。这里所谓的上位法文件，是由二审判决和《典型案例》指称的《实施办法》的上位依据。

即在实定法体系中并不存在赋予行政主体制定文件以及设定相关内容的法规范，文件表现为自我根据化的现象。其次，从解释的内容与法规范之间的关系看，四个判例中认定文件合法的三个判例，其理由是文件内容（解释或细化）不与行为依据的法规范相抵触（例2）或不相冲突（例6）或未违法上位法的规定（例7），基本表述了对要件二的不抵触（也可以理解为要件一中权限）的要求。

在后者中，同一项法规范，尽管形式上的文字概念用语等相同无异，但适用的地域或事项不同、对外产生的法律效果也不尽相同。文件的媒介功能的显现，意味着《行政诉讼法》第53、64条所述的依据概念在形式与实质方面的差异。

另外，在上述体系性的学术认识中，也有学者注意到文件的内部地位。《行政诉讼法》建立的行政行为的合法性审查，其依据是法，因此，什么是法成为立法时必须明确规定的内容。前者是立法方向，后者是法解释方向。这种现象反映出基层行政主体对法规范的需要但法规范制定体系本身无法足够提供相应适用依据。

外则指制定文件的职权是否合法，内则指解释的内容是否合法。转载时烦请注明转自《法学家》公众号字样。

例1在行政行为的依据方面反映出两个特征。处于行政规范体系下部的文件，在相关研究文献中也没有清晰地划出其功能的表现与法规范之间的根本差异。

下面《典型案例》所列的例1、例4和例5中的文件便属于这个类型。（一）裁判概要1.例1徐云英案居于《典型案例》第一位的例1徐云英案，典型地表现出了直接依据现象。

学者可以通过判例分析视角，在具体而微的层面考察该基础制度的内容构成，即从判例发现制度的功能（而非用案例来说明制度）。为此，例2的裁判方式是通过解释该条明文列举的旅馆饭店等事项之后的概括性概念其他供社会公众活动的场所，认为其中包含了消防相关文件规定的出租房屋。《典型案例》在例3中指出，污水处理费征收，根据法律法规的规定，其范围由征收对象和征收对象实施的行为确定，将征收行为的依据明确为法规范。或许正是因为这个原因，终审判决将《实施办法》的上位依据称之为上位法规范性文件，《典型案例》也接受了这种认定。

例4中的食品安全标准《通则》3.2设定的具体内容就因此成为法律上明文规定的标签概念的内容，其不仅创设了相应食品安全的许可要件，也因此成为行政处罚行为中判断是否存在违法事实的直接依据。例3袁西北案中，污水处理费的征收权来自《水污染防治法》第44条第3、4款的授权，相应征收行为的依据也是该条款以及行政法规《城镇排水与污水处理条例》第32条。

例6认为扩大征收范围没有法律依据因而违法，就反映出违反要件三出现侵犯权益的结果，或不符合要件二权限要求则划出了解释基准在法规范中的内与外的边界。市房地局文件《新设立物业资质通知》规定，上述人员应当是与该企业签订劳动合同并为其缴纳社会保险费或者综合保险费的专职人员。

与其他判例相比，例1有一个显著的特点，《实施办法》本身的上位依据，以及居于相应行政规范最上位的都不是法规范。如裁判概要提到，被审查的文件的制定依据，以及这些依据的依据均为文件而不是法规范。

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